FO:LACFC/2000/8  |
| FO:LACFC/2000/8 |
COMISION FORESTAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE |
Tema 7(a) del Programa Provisional |
VIGESIMO PRIMERA REUNION |
Santa Fe de Bogotá, Colombia, 4-8 Septiembre del 2000 |
PREVENCION Y CONTROL DE INCENDIOS FORESTALES |
Nota de la Secretaría |
1. Los extensos incendios forestales que se han desatado en distintas partes del mundo, agravados por los efectos de la intensas sequías producidas durante 1997-1998, han agudizado por igual las preocupaciones de los formuladores de políticas, del público general, de los organismos internacionales y de los medios de comunicación, ya que estos incendios afectan tanto a la población, como a las propiedades y los recursos naturales y, con ello, todo el ambiente en que se desenvuelve el ser humano. La devastación provocada por los incendios fuera de control adquirió ribetes dramáticos durante 1998, cuando setenta personas resultaron muertas en México y hubo graves problemas de salud a causa de la contaminación atmosférica que produjo la destrucción de bosques tropicales húmedos de Brasil y Centroamérica. La necesidad de examinar este problema y convenir las medidas del caso llevaron a la organización de un Foro Regional sobre Prevención y Combate a los Incendios Forestales y Regeneración de Areas Afectadas, que tuvo lugar en México (del 26 al 28 de agosto de 1998); y a la organización de una Reunión de la FAO sobre Políticas Públicas que Afectan a los Incendios Forestales, celebrada en Roma, Italia (del 28 al 30 de octubre de 1998).
2. La amplitud y los efectos de los incendios forestales se relacionan no tan sólo con factores tales como combustibles, medio ambiente y clima, sino también con la política y la legislación nacionales y con los objetivos institucionales en materia de asuntos críticos, tales como asentamientos humanos, tenencia de tierras, regulaciones ambientales y prácticas forestales. En efecto, las prácticas tradicionales de la agricultura migratoria y el desmonte, combinadas con extensas sequías y cargas excesivas de combustible, pueden producir incendios de proporciones desastrosas. Las políticas relativas a la cosecha de madera y asentamientos humanos también pueden coadyuvar a que aumente la susceptibilidad de los bosques a los incendios.
3. Cuando existen, las políticas que inciden directamente en los programas de manejo de incendios se basan en la legislación nacional. Todavía quedan en la Región de América Latina y el Caribe países que no han establecido políticas de apoyo a las estrategias de manejo de incendios forestales o de alerta anticipada y combate rápido y eficaz de ellos
4. Cabe señalar la necesidad de resolver los conflictos entre las diversas políticas sectoriales, de suerte que sea posible mantener ecosistemas viables con una gestión holística. Al respecto, los incendios afectan a los ecosistemas de varias maneras, entre ellas:
5. Los incendios tienen efectos tanto positivos como negativos, que van mucho más allá de las zonas donde ocurren. Las actitudes del público frente a ellos han sido moldeadas, en general, por las experiencias y percepciones de sus efectos negativos, tales como la destrucción de la vegetación, la pérdida de hábitats para plantas y animales, las amenazas a la diversidad biológica, la erosión de zonas montañosas (cuando el suelo es despojado de su cubierta forestal), la disminución de la calidad del aire a causa del humo, neblina y contaminantes atmosféricos, y los efectos adversos de las emisiones de gases menores provenientes de incendios, que están produciendo un cambio climático mundial. Si bien tan sólo algunas de estas percepciones pueden ser correctas en el marco de la situación a la que se aplican, sin embargo determinan la mayoría de las decisiones que actualmente se toman en el ámbito de la política sobre incendios forestales.
6. Los efectos positivos de los incendios son menos conocidos. Es así como los incendios afectan la dinámica entre nutrientes y materia orgánica con resultados que suelen ser benéficos, y mantienen los hábitats para las especies que han evolucionado con el fuego y que están adaptadas a él. El fuego constituye un factor importante que impulsa los cambios de sucesión, ya que intermitentemente altera la composición de las comunidades de plantas y la estructura de edades y tamaños de las poblaciones que las integran. Así pues, el incendio es un fenómeno natural importante en la dinámica de la mayoría de los ecosistemas. También es una herramienta esencial en el manejo humano de tales sistemas, ya que suele ser un instrumento necesario para mantener la diversidad y la productividad en el tiempo.
7. La gente recurre a la quema porque espera obtener beneficios con este sistema. El problema no estriba en el uso del fuego para tal efecto, sino en su manejo. Por lo tanto, la meta global de una política sobre incendios debe consistir en reducir sus efectos adversos. Al respecto, hay tres políticas opcionales:
8. La primera consiste en no hacer nada, en el entendido de que el problema se ha exagerado o que el manejo del uso tan extendido del fuego es demasiado complejo. Esta opción podría no ser apropiada puesto que no tiene en cuenta ni aplica el considerable conocimiento técnico actualmente disponible y que podría servir para mejorar las prácticas actuales.
9. La segunda consiste en desalentar activamente el uso del fuego o incluso tratar de prohibirlo, sobre la base de que sus efectos negativos sobrepasan con creces sus beneficios. Esta opción suele resultar poco práctica, ya que los intentos por excluir el uso del fuego en las prácticas tradicionales de manejo de suelos no han dado buenos resultados hasta la fecha. Cualquier intento por restringir el uso generalizado del fuego, sin dar alternativas fracasará, sencillamente porque la gente lo utilizará en forma encubierta. Las condiciones climáticas adversas, la acumulación de combustibles y otros factores, pueden posteriormente redundar en extensos incendios destructivos difíciles de controlar.
10. La tercera opción, que consiste en promover una política de quema planificada y controlada, es la más viable. Esta opción se basa en la realidad de que el uso del fuego conlleva tanto ventajas como desventajas, y en la convicción de que es preciso persuadir y alentar a la gente a utilizar el fuego de una manera más favorable, controlada y responsable, de modo que al tiempo de rendir beneficios, también reduzca sus costos o desventajas sociales, económicas y ambientales. Sin embargo, en vista de la amplia gama de objetivos y las consiguientes diferencias en las prioridades que a ellos asignan los responsables del manejo de las tierras y sus recursos, no se dispone de una metodología común o de un "modelo" para aplicar esta política. Así pues, hay que encarar el reto de establecer un marco de política que sea lo suficientemente flexible como para dar cabida a una serie de diferentes situaciones y prácticas sociales, valores culturales, tradiciones y condiciones ecológicas, sin dejar de promover iniciativas que redunden en un sistema mejor controlado de uso del fuego y, por consiguiente, en menos incendios no controlados. Es preciso, además, dar mayor importancia a las medidas para mejorar el manejo del fuego, ya que actualmente se hace demasiado hincapié en las medidas punitivas, que contrasta con la ínfima capacidad para ponerlas en ejecución, por lo que la mayor parte de la población y el personal pertinente se sienten desalentados a asumir la responsabilidad general por el manejo de los incendios forestales.
11. La formulación y ejecución de la política sobre el uso del fuego debe armonizarse e integrarse estrechamente en las políticas que regulan la propiedad de las tierras y el uso de ellas y de sus recursos. Para que dé buenos resultados, esta política deberá desarrollarse en conjunto con las políticas más generales relacionadas con el uso de la tierra en los sectores forestal y agrícola. De no ser así, los logros y ventajas en un sector pueden anularse debido a la evolución de los procesos en los otros.
12. Las respuestas de emergencia ante los incendios forestales no son adecuadas para proteger a los bosques de los incendios. La clave para salvaguardar los bosques de la Región está en forjar un vínculo entre la política y la práctica del uso sostenible de las tierras, por un lado, y el estado de preparación para enfrentar emergencias, por el otro.
13. Como es muy probable que el uso del fuego en la agricultura de países tropicales provoque con el tiempo un deterioro gradual de los bosques, es sumamente importante obtener el apoyo de los pequeños agricultores, como parte de la solución, y desarrollar una actitud positiva frente al uso y conservación sostenibles de los ecosistemas forestales. Ciertos países han adoptado medidas educativas para lograr el apoyo de los agricultores y para garantizar el uso sostenible de la tierra. Es evidente que para modificar el uso actual de los recursos renovables en zonas tales como la Amazonía, cambiando la tala y explotación extensivas por la utilización planificada y sostenible del recurso, será preciso que las iniciativas formen parte integral de la política gubernamental de promoción del desarrollo económico. Esto podría lograrse introduciendo cambios en el uso de tierras y en los programas de reasentamiento humano insertos en políticas destinadas a conservar y utilizar sosteniblemente los bosques y los ecosistemas forestales. La política debería indicar claramente la propiedad de la tierra y asegurar una mayor productividad agrícola en las tierras deforestadas.
14. Muchos países de la Región carecen de una política que apoye el manejo de los incendios forestales; otros pueden tener instituciones y legislación que sólo existen en el papel. Es, pues, necesario contar con políticas públicas para promover la adopción de medidas oportunas y eficaces para prevenir y controlar incendios, que sirvan de apoyo a las organizaciones encargadas de planificar, manejar y controlar los incendios forestales en forma efectiva.
15. La prevención de estos incendios y la educación del público y de los afectados son factores claves para aminorar este problema. Al respecto, es importante sensibilizar a la población sobre los numerosos beneficios de los bosques y sobre el hecho que no puede continuar el uso indiscriminado del fuego y la explotación no selectiva y sin manejo de los bosques, sin que ello provoque enormes consecuencias negativas en los planos regional, nacional y local. Es muy probable que resulte mejor, sobre todo en el largo plazo, invertir en sensibilización y en programas eficaces de educación pública conducentes a la prevención, que destinar ingentes recursos a combatir incendios forestales con una metodología ad hoc.
16. Los buenos resultados que se obtienen en el manejo de incendios se deben en gran parte a la cooperación entre el gobierno y los propietarios de tierras forestales, con miras a poner en ejecución un programa efectivo de detección, respuesta inicial y prevención de incendios.
17. No se pueden formular declaraciones generalizadas sobre los efectos beneficiosos o perniciosos de los incendios en los ecosistemas forestales. La información sobre el efecto del fuego sobre los ecosistemas no está bien documentada y, de haberla, suele no estar escrita en un lenguaje comprensible para los legos en la materia, incluso para los funcionarios gubernamentales. Entre los efectos pueden citarse la pérdida de especies o poblaciones vegetales y animales y las pérdidas de mediano a largo plazos de hábitats de plantas y animales. Por lo tanto, los países de la Región deben aunar sus esfuerzos para reducir al mínimo las pérdidas, especialmente las relacionadas con los efectos transfronterizos de los incendios.
18. Las tácticas y métodos, los vehículos y los equipos y herramientas para combatir incendios deben utilizarse con cuidado, especialmente en zonas ecológicamente frágiles. Suele suceder, por ejemplo, que los daños provocados por los tractores usados en el combate de un incendio sobrepasen a los causados por el incendio mismo.
19. En los ecosistemas adaptados al fuego, la cubierta vegetal se suele restablecer con rapidez, iniciando una nueva etapa en la sucesión vegetal, lo que ayuda a proteger la zona quemada. En este sentido, se observa la necesidad de desarrollar listas para cotejar los asuntos esenciales que hay que considerar en las intervenciones humanas posteriores al incendio, y en la rehabilitación y reforestación de las zonas dañadas. Al respecto, es sumamente importante utilizar las especies y los proveedores adecuados de semillas que satisfagan tanto las necesidades ecológicas como las de la sociedad.
20. La prohibición legal de las prácticas de la agricultura migratoria ha sido hasta ahora ineficaz, porque la quema es una forma barata de limpieza de los terrenos necesarios para satisfacer las necesidades de subsistencia. Ante la falta de sistemas alternativos para realizar esto, enseñar a los campesinos las nociones esenciales de las técnicas acertadas de quema ha resultado ser una estrategia eficaz. Esto ha sido reconocido en países tales como Brasil y México que, por consiguiente, han asignado alta prioridad a esta tarea. Así pues, el capacitar a los campesinos en las técnicas apropiadas y en saber determinar el momento más oportuno para realizar la quema es un camino que debería ser explorado muy diligentemente por otros países de la Región.
21. Otras alternativas a la agricultura migratoria, tales como la introducción de prácticas agroforestales, también han sido exploradas en algunos países con cierto éxito.
22. Cabe destacar la necesidad de reforzar los esfuerzos en el campo de la educación ambiental. La sensibilización acerca de los efectos de los incendios en el ambiente debería incorporarse en los programas de estudios de la educación general y reforzarse mediante campañas educativas, especialmente dirigidas a las comunidades rurales y al público en general. Se ha comprobado que la radiodifusión es un instrumento muy eficaz para montar campañas de sensibilización pública y para transmitir alertas tempranas sobre las condiciones meteorológicas que aumentan el peligro de incendios. El uso complementario de otras técnicas modernas de comunicación, incluida la Internet, debe también considerarse, cuando ello sea factible.
23. La capacitación constituye la piedra fundamental del combate seguro y efectivo de los incendios. Si no están bien capacitados, los integrantes de brigadas contra incendios no sólo corren riesgos personales, sino que también exponen a riesgos a los demás. Tanto la capacitación formal como la capacitación en servicio son valiosos instrumentos para inculcar disciplina y desarrollar prácticas seguras, eficientes y correctas para el combate de incendios y el uso y manejo del fuego.
24. Es preciso dotar a las brigadas locales de combate de incendios con herramientas manuales livianas y durables, especialmente durante la fase inicial del incendio. Es muy frecuente que este personal no disponga de herramientas apropiadas, o que las existentes sean tan grandes y pesadas que los cansen muy rápidamente, lo que puede provocar accidentes. Deberían consultarse estudios ergonométricos y, de ser necesario, efectuarse localmente los estudios complementarios que fueran necesarios para adaptar las herramientas a las situaciones locales donde se producen los incendios y desarrollar técnicas y métodos seguros para combatirlos.
25. Las aeronaves son muy útiles para apoyar el combate en tierra, pero su uso es costoso y requiere tener una infraestructura apropiada. La densidad de la cubierta de los bosques tropicales dificulta el lanzamiento del personal de combate del fuego en la zona afectada e reduce la eficacia de las sustancias retardantes del fuego. Con todo, probablemente los países de la Región deseen realizar nuevos estudios o intensificar los que están en curso sobre el uso de aeronaves y sustancias retardantes del fuego, e incorporar sus resultados en la capacitación sobre la aplicación y uso de métodos aéreos para combatir incendios.
26. La cooperación entre los países de la Región en el manejo del fuego ha aumentado significativamente en el último decenio, tras los extensos incendios forestales que han ocurrido. En estos esfuerzos por desarrollar iniciativas conjuntas se han distinguido los países de América Central, quienes se reúnen periódicamente para establecer políticas y estrategias comunes de manejo de incendios y para intercambiar información y experiencias. En América del Sur, algunos países han asistido a sus vecinos sobre una base ad hoc. Por ejemplo, Argentina y Venezuela prestaron mucha asistencia a Brasil durante los extensos incendios ocurridos en el Estado de Roraima, en marzo y abril de 1998.
27. Este tipo de cooperación entre países también puede resultar muy provechosa en cuanto a la formación de bases de datos, el desarrollo de una terminología homologada sobre incendios, el reforzamiento de la competencia para elaborar la política pertinente, el desarrollo de marcos legislativos e institucionales y el establecimiento o reforzamiento de los foros de alto nivel que existen en el campo de las políticas.
28. Las campañas regionales y mundiales que llaman la atención sobre la necesidad de proteger los bosques contra los incendios pueden ser útiles para centrar la atención sobre este problema. Sin embargo, por muy valiosas que sean estas campañas generales, en última instancia corresponde a los propietarios y a la población que habita y trabaja en las zonas afectadas o en riesgo participar en la selección de estrategias y metodologías para hacer efectiva esta protección, ya que ellos desempeñan un papel protagónico en la aplicación eficaz de las políticas, estrategias y metodologías de conservación de ecosistemas.
29. Los incendios forestales representan un problema que afecta enormemente los ecosistemas forestales y que tienen dimensiones económicas, sociales, ambientales y ecológicas complejas. Para que la prevención, el control y el manejo de incendios sean eficaces, es preciso que a las comunidades locales y a los propietarios de tierras se les confieran facultades decisorias y se les dote de autoridad. Los controles impuestos por medidas legales o decisiones externas, como por ejemplo, prohibir la quema como medio para limpiar tierras, han sido y seguirán siendo un rotundo fracaso. Sin embargo, las iniciativas por hacer que el sector privado y las comunidades locales se hagan responsables de la quema y el manejo del fuego deben ir acompañadas de campañas de sensibilización, programas de educación públicos e incentivos. También será preciso resolver las deficiencias que tienen las instituciones locales, pues ellas entorpecen las iniciativas que toman las comunidades por poner en práctica y mantener las medidas y metodologías pertinentes.
30. Tal como se demostró en los párrafos precedentes, la idea de traspasar la necesaria autoridad para el control de incendios a las instituciones locales, cuando éstas existen, tiene buenos fundamentos. Si tales instituciones no existieran o no funcionaran bien, sería necesario instituirlas o mejorar su funcionamiento, así como reforzar la capacidad de las comunidades para tomar sus propias decisiones, mediante campañas de educación y sensibilización. Entre los objetivos de los programas educativos debieran estar el prestar apoyo al proceso de toma de decisiones dentro de una comunidad y/o sector privado y el proporcionar soluciones alternativas, en lugar de limitarse a presentarles un programa detallado de acción o dictarles la política a seguir.
31. Los procesos de descentralización y de traspaso de responsabilidad al ámbito local no serán rápidos. Es probable que el avance sea más rápido entre grupos pequeños, cohesionados y con tradiciones comunes, que estén fuertemente liderados por uno de sus integrantes.
32. A la luz de estas conclusiones, posiblemente la Comisión estime conveniente considerar los siguientes asuntos:
33. Posiblemente la Comisión también desee examinar la cooperación regional o la cooperación transfronteriza, y si es del caso, con miras a establecer bancos de datos comunes que permitan compartir los recursos para la detección y supresión de incendios, desarrollar marcos legislativos e institucionales y reforzar las capacidades en formulación de políticas, posiblemente mediante el establecimiento de foros de alto nivel en materia de políticas, o reforzando los existentes, con el fin de abordar el tema de los incendios forestales.
34. Finalmente, es posible que la Comisión estime conveniente deliberar sobre la mejor manera de armonizar la política sobre incendios forestales con otras políticas de uso de tierras.